网信领域以“五个更”推进依法行政

(资料图片)

网络空间不是法外之地。完善网络执法程序，规范网络执法行为，依法加强网络空间治理是落实党的二十大报告“扎实推进依法行政”的应有之义。随着数据安全法、个人信息保护法、行政处罚法等法律法规的制定、修订，网信部门行政执法的范围不断扩大，这也对网信部门依法行政提出了新的更高要求。3月23日，国家互联网信息办公室公布《网信部门行政执法程序规定》（以下简称《规定》），自2023年6月1日起施行。该规定是在2017年实施的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》基础上，对网信领域行政执法程序的全面完善，及时有效地回应了网络空间治理实践中的新情况、新问题，为网络管理部门严格规范公正文明执法提供了基础性制度框架。

以更明确的管辖制度保障执法效率。管辖是将执法主体与执法对象进行匹配的重要制度规定，是在多个执法主体中确定谁来对具体违法行为人具体行使执法权，或者在各地区众多涉嫌违法的相对人中，确定某个相对人的具体主管执法机关。网信领域的执法案件往往具有跨地区、跨行业的特征，“由谁管辖”是一个难点。《规定》除了对地域管辖、级别管辖、移送管辖和指定管辖作出基本规定外，考虑到网络违法行为往往是远程实施的特点，还新增了地域管辖的两个管辖连接点，即违法行为发生地包括违法行为人“相关服务许可地”和“服务器所在地”。此外，考虑到某些案件会涉及国家安全等复杂情形，基层执法力量可能难以应对，《规定》专门规定设区的市级以下网信部门发现其所管辖的行政处罚案件涉及国家安全等情形的，应当及时报告上一级网信部门，必要时报请上一级网信部门管辖，从而有效解决了网信部门之间反复协商所导致的行政效率低下等问题。

以更健全的行政处罚规则确保执法的力度和温度。保证执法的力度，是指违法必究、执法必严，这是维护行政法秩序的稳定、保障公共利益和国家利益不受侵犯以及保护公民、法人和其他组织合法权益的必然要求。强调执法的温度，是指执法人员在执法时应该对人民抱有温情与敬意，做到文明执法规范执法，减少执法扰民，实现宽严相济、法理相融。一方面，《规定》明确，同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。同时，为了打击遏制个人信息保护领域的违法行为，细化了个人信息保护法关于查封或者扣押有证据证明是用于违法个人信息处理活动的设备、物品的规定，明确了紧急查封、扣押的要求。另一方面，坚持处罚与教育相结合的原则，引入了行政处罚法“首违可以不罚”“无过错不罚”的规定，明确初次违法且危害后果轻微并及时改正，可以不予行政处罚；当事人有证据足以证明没有主观过错，不予行政处罚，法律、行政法规另有规定的，从其规定。这确保了行政执法的“温度”和人性化，有利于提高社会对行政处罚的认可度。

以更完善的处罚程序推进执法规范化建设。细致完善的处罚程序是执法规范化建设的前提。根据新修订的行政处罚法，《规定》完善了网信部门的行政处罚程序。一是完善了听证制度。扩大了听证范围，将降低资质等级、责令关闭、限制从业等较重的行政处罚纳入听证范围；强化了听证笔录的效力，明确网信部门应当根据听证笔录作出决定。这有利于解决实践中听证程序使用率偏低的问题。二是增加了重大执法决定法制审核制度。明确涉及重大公共利益的，直接关系当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系等情形应当进行法制审核，未经法制审核或者审核未通过的不得作出决定。三是明确了对事实清楚、当事人自愿认错认罚且对违法事实和法律适用没有异议的行政处罚案件，网信部门应当快速办理。这体现了高效便民的原则。四是增加了电子送达方式。规定当事人同意并签订确认书的，可以采用传真、电子邮件等方式送达行政处罚决定书等法律文书。这有利于解决送达难的问题。

以更人性化的措施保障当事人的合法权益。规范网信领域的执法程序，目的在于督促主管部门切实履行职责，规范互联网信息内容管理部门行政执法行为，确保依法正确实施行政处罚，保护公民、法人和其他组织的合法权益。《规定》进一步强化了对当事人合法权益的保护。一是强化了对陈述、申辩等权利的保护。明确网信部门作出行政处罚决定前事先告知的内容包括拟作出的行政处罚内容，以解决因告知不全而影响当事人行使陈述权、申辩权的问题。而且强调网信部门及其执法人员在作出行政处罚决定前，未向当事人告知拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人的陈述、申辩，不得作出行政处罚决定。二是明确了网信部门及其执法人员对在执法过程中知悉的国家秘密、商业秘密或者个人隐私，应当依法予以保密。三是考虑到证据对于认定当事人违法行为和处以行政处罚至关重要，规定证据应当经查证属实，方可作为认定案件事实的根据；以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

以更强力的监督防范行政不作为乱作为。为了规范网信部门行政执法行为，防止执法人员玩忽职守、滥用职权，《规定》设计了监督制约机制，明确了执法职权内容和边界。一是明确了行政处罚期限要求。规定网信部门应当自立案之日起90日内作出行政处罚决定；因案情复杂等原因不能在规定期限内作出处理决定的，经网信部门负责人批准，可以延长60日；案情特别复杂或者情况特殊，经延期仍不能作出处理决定的，由上一级网信部门负责人决定是否继续延期，决定继续延期的，应当同时确定延长的合理期限；国家网信部门办理的行政处罚案件需要延期的，由本部门主要负责人批准。这些规定有利于防止行政处罚案件久拖不决。二是增加了执法全过程记录制度。规定网信部门应当依法以文字、音像等形式，对行政处罚的启动、调查取证、审核、决定、送达、执行等进行全过程记录，归档保存。三是明确了网信部门实施行政处罚应当接受社会监督。明确公民、法人或者其他组织对网信部门实施行政处罚的行为，有权申诉或者检举；网信部门应当认真审查，发现有错误的，应当主动改正。

不断健全的程序规范既保障了网信部门依法行政，全面体现了严格规范公正文明执法要求，也强化和维护了当事人的合法权益和程序救济，有利于推动我国构建实体程序并重的网络法治体系，但当前部分规定仍存在需要解释和明确的空间，有待在实践中进一步细化，在更好保障信息传播秩序的同时，使人民享有更多互联网的便利。

（作者： 刘金瑞 单位：中国法学会法治研究所）

关键词：